Bảo hiểm xã hội đa tầng: Giải pháp chiến lược cho an sinh bền vững tại Việt Nam

Bảo hiểm xã hội đa tầng: Giải pháp chiến lược cho an sinh bền vững tại

Việt Nam

1. Mở đầu

Trong bối cảnh toàn cầu đang đối mặt với những biến đổi sâu sắc về kinh tế – xã hội, sự chuyển dịch nhân khẩu học, quá trình già hóa dân số nhanh chóng, bất bình đẳng gia tăng và xu hướng phi chính thức hóa lao động diễn ra ngày càng mạnh mẽ, các quốc gia trên thế giới đứng trước yêu cầu cấp thiết phải cải cách hệ thống an sinh xã hội nhằm đảm bảo tính bao trùm, bền vững và thích ứng. Bảo hiểm xã hội (BHXH) – một trụ cột quan trọng của hệ thống an sinh xã hội – không nằm ngoài xu thế đó. Việc duy trì các mô hình BHXH truyền thống đơn tầng, vốn chủ yếu dựa vào cơ chế đóng – hưởng và phạm vi bao phủ hạn chế, đang bộc lộ nhiều bất cập cả về hiệu quả lẫn công bằng xã hội.

Trong bối cảnh đó, mô hình bảo hiểm xã hội đa tầng (multi-tiered or multi-pillar social security system) đã và đang được nhiều quốc gia xem xét, áp dụng như một giải pháp đổi mới nhằm mở rộng diện bao phủ, tăng cường tính bền vững tài chính, đa dạng hóa nguồn lực và cách thức tham gia BHXH. Đây là mô hình có tính phân tầng rõ rệt, trong đó mỗi tầng thực hiện một chức năng nhất định, từ việc cung cấp mức an sinh tối thiểu mang tính bảo đảm xã hội đến những tầng bảo hiểm và tiết kiệm bổ sung mang tính tích lũy cá nhân.

Tại Việt Nam, yêu cầu cải cách hệ thống BHXH đã được đặt ra từ nhiều năm nay, đặc biệt trong các văn kiện của Đảng và các chiến lược phát triển an sinh xã hội. Tuy nhiên, cho đến nay, hệ thống BHXH của nước ta vẫn chủ yếu dựa trên một tầng bắt buộc, với độ bao phủ còn thấp, đặc biệt là ở khu vực phi chính thức – nơi chiếm trên 60% tổng lao động. Trong khi đó, các tầng tự nguyện, tiết kiệm bổ sung chưa được chú trọng đúng mức, dẫn đến nguy cơ mất cân đối quỹ và không đảm bảo mức sống cho người về hưu trong dài hạn.

Trên cơ sở đó, bài viết này nhằm phân tích một cách hệ thống và toàn diện mô hình BHXH đa tầng dưới góc độ lý luận và thực tiễn, làm rõ những cơ sở học thuật, nội dung cấu thành, cũng như triển vọng áp dụng tại Việt Nam. Qua đó, bài viết góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho quá trình cải cách hệ thống an sinh xã hội trong thời kỳ mới.

2. Cơ sở lý luận của mô hình bảo hiểm xã hội đa tầng

2.1. Bối cảnh hình thành và yêu cầu khách quan

Mô hình BHXH đa tầng ra đời như một sự phát triển có tính kế thừa và cải tiến từ các mô hình BHXH truyền thống, nhằm thích ứng với những thay đổi sâu sắc của nền kinh tế thị trường và cấu trúc xã hội hiện đại. Trong nhiều thập kỷ, các quốc gia trên thế giới – đặc biệt là các quốc gia phát triển – đã vận hành hệ thống BHXH đơn tầng, trong đó nhà nước hoặc các tổ chức công quyền đảm nhiệm vai trò trung tâm trong việc huy động và phân phối các nguồn lực tài chính để chi trả cho các chế độ BHXH.

Tuy nhiên, kể từ cuối thế kỷ XX, các hệ thống này bắt đầu gặp phải nhiều thách thức, bao gồm: sự gia tăng kỳ vọng sống và tỉ lệ già hóa dân số, sự gia tăng chi phí chi trả chế độ hưu trí và trợ cấp, tình trạng thất nghiệp cơ cấu và phi chính thức hóa thị trường lao động, cùng với áp lực tài khóa gia tăng. Những yếu tố này đặt ra yêu cầu cần phải thiết kế lại hệ thống BHXH theo hướng linh hoạt hơn, đa dạng hóa nguồn tài chính, cũng như tăng tính tự chủ và đồng trách nhiệm của người lao động.

Chính trong bối cảnh đó, mô hình BHXH đa tầng đã được đề xuất và phát triển, nhằm hướng đến một hệ thống vừa đảm bảo mức sống tối thiểu cho mọi công dân (tính bao trùm và công bằng xã hội), vừa tạo điều kiện cho người lao động tích lũy thu nhập bổ sung (tính khuyến khích và bền vững tài chính). Sự phân tầng này cũng cho phép các quốc gia thiết kế hệ thống BHXH phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội đặc thù, nhờ đó mở rộng độ bao phủ mà không gây áp lực quá lớn lên ngân sách nhà nước.

2.2. Cơ sở pháp lý và khuyến nghị quốc tế

Trên bình diện quốc tế, các tổ chức đa phương như Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đều đã có những khuyến nghị và hướng dẫn về thiết kế hệ thống BHXH theo hướng đa tầng. Trong đó, nổi bật là Khuyến nghị số 202 của ILO về Sàn bảo trợ xã hội (Social Protection Floors), được thông qua năm 2012, nhấn mạnh rằng các quốc gia cần đảm bảo mọi người dân được tiếp cận ít nhất một mức bảo vệ an sinh xã hội tối thiểu, đồng thời khuyến khích phát triển các tầng bảo hiểm bổ sung để gia tăng mức độ bảo vệ.

Ngân hàng Thế giới trong các báo cáo như “Averting the Old Age Crisis” (1994) hay “Social Protection for All” (2012) đã nhấn mạnh tính hiệu quả của hệ thống hưu trí đa tầng, trong đó việc kết hợp giữa tầng phi đóng góp, tầng đóng góp bắt buộc và tầng tiết kiệm cá nhân sẽ giúp hệ thống vừa bảo đảm tính bao phủ rộng, vừa giảm thiểu rủi ro tài chính công.

Tại khu vực Đông Nam Á, ASEAN cũng đã có các nghị quyết và kế hoạch hành động trong khuôn khổ “Khung Chiến lược ASEAN về an sinh xã hội”, khuyến khích các nước thành viên cải cách hệ thống BHXH theo hướng đa tầng và mở rộng diện bao phủ đến các nhóm yếu thế.

2.3. Tham khảo các mô hình trên thế giới

Từ góc độ học thuật, mô hình BHXH đa tầng có thể được lý giải trên cơ sở của nhiều trường phái lý thuyết khác nhau:

• Kinh tế học phúc lợi (Welfare Economics) cho rằng nhà nước có vai trò trong việc sửa chữa các thất bại thị trường, đảm bảo phân phối lại thu nhập và bảo vệ nhóm yếu thế. Trong đó, tầng an sinh xã hội cơ bản là biểu hiện rõ nét nhất của chức năng tái phân phối.

• Lý thuyết lựa chọn công (Public Choice Theory) và thuyết khuyến khích (Incentive Theory) nhấn mạnh việc thiết kế hệ thống BHXH cần tránh tình trạng “suy thoái đạo đức” (moral hazard) và lệ thuộc vào nhà nước. Việc bổ sung các tầng tiết kiệm tự nguyện là một cách để người dân chủ động hơn và chịu trách nhiệm với tương lai của mình.

• Thuyết bền vững tài khóa (Fiscal Sustainability) phân tích rằng việc chỉ dựa vào một nguồn lực tài chính duy nhất (như đóng góp từ người lao động) là không đủ để duy trì hệ thống BHXH trong dài hạn, đặc biệt trong bối cảnh dân số già hóa. Cách tiếp cận đa tầng giúp phân bổ gánh nặng tài chính giữa nhà nước, người lao động và người sử dụng lao động.

Tóm lại, mô hình BHXH đa tầng được xây dựng trên một nền tảng lý luận phong phú, hội tụ các giá trị về công bằng xã hội, hiệu quả kinh tế và tính bền vững thể chế. Việc tiếp cận mô hình này không chỉ mang tính kỹ thuật chính sách, mà còn phản ánh lựa chọn chiến lược phát triển của mỗi quốc gia trong việc bảo vệ con người và đảm bảo an sinh xã hội toàn diện.

3. Nội dung cơ bản của mô hình bảo hiểm xã hội đa tầng

Mô hình BHXH đa tầng là một cấu trúc chính sách theo hướng tích hợp nhiều cơ chế bảo vệ xã hội, nhằm đạt được các mục tiêu kép là đảm bảo an sinh tối thiểu và nâng cao phúc lợi hưu trí. Theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới và ILO, một hệ thống BHXH đa tầng lý tưởng nên bao gồm ít nhất ba tầng với các đặc điểm sau:

3.1. Tầng 0 – Tầng an sinh xã hội cơ bản (Social Assistance/Social Pension)

Tầng đầu tiên này được thiết kế để đảm bảo mọi công dân đều có một mức thu nhập tối thiểu khi không còn khả năng lao động hoặc khi về già. Đây là tầng mang tính chất phi đóng góp (non-contributory), được tài trợ hoàn toàn từ ngân sách nhà nước, với đối tượng hưởng thường là người nghèo, người già không có lương hưu, người khuyết tật hoặc các nhóm dễ bị tổn thương khác.

Tầng này có thể tồn tại dưới hai hình thức: (1) Trợ cấp xã hội phổ quát (universal social pension) – áp dụng cho mọi người khi đạt độ tuổi nhất định, và (2) Trợ cấp có điều kiện (means-tested benefits) – áp dụng dựa trên xét duyệt thu nhập và điều kiện cụ thể.

Đây là tầng thể hiện rõ nhất nguyên tắc công bằng xã hội, đảm bảo không ai bị bỏ lại phía sau, đồng thời góp phần giảm nghèo ở người cao tuổi.

3.2. Tầng 1 – Bảo hiểm xã hội bắt buộc (Mandatory Contributory Schemes)

Tầng thứ hai là nòng cốt của hệ thống BHXH, được xây dựng trên nguyên tắc đóng – hưởng và tính chất bắt buộc. Đối tượng tham gia chủ yếu là người lao động trong khu vực có quan hệ lao động chính thức. Nhà nước đóng vai trò tổ chức, giám sát và quản lý quỹ, thường thông qua các cơ quan chuyên trách như cơ quan BHXH quốc gia.

Mức hưởng trong tầng này thường được tính toán dựa trên công thức định sẵn, gắn với quá trình đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động (ví dụ: số năm đóng bảo hiểm, tiền lương bình quân). Các chế độ được chi trả từ tầng này bao gồm hưu trí, tử tuất, ốm đau, thai sản, tai nạn lao động – bệnh nghề nghiệp…

Tầng này đóng vai trò chủ đạo trong đảm bảo thu nhập thay thế khi người lao động gặp rủi ro hoặc khi về già, đồng thời góp phần hình thành quỹ tiết kiệm xã hội.

3.3. Tầng 2 – Bảo hiểm bổ sung mang tính bắt buộc hoặc tự nguyện (Supplementary Schemes)

Tầng thứ ba có thể là bảo hiểm bổ sung theo hình thức bắt buộc hoặc tự nguyện, thường được tổ chức dưới dạng các quỹ hưu trí bổ sung bởi doanh nghiệp hoặc tổ chức nghề nghiệp. Mục tiêu của tầng này là gia tăng mức thu nhập khi nghỉ hưu cho những người có khả năng đóng góp cao hơn, hoặc mong muốn duy trì mức sống tương đối khi kết thúc tuổi lao động.

Ở nhiều quốc gia phát triển, các chương trình hưu trí nghề nghiệp (occupational pensions) thuộc tầng này được điều chỉnh bởi luật pháp nhưng vận hành bởi tư nhân hoặc doanh nghiệp. Cơ chế khuyến khích thường là ưu đãi thuế, đồng tài trợ từ nhà nước hoặc người sử dụng lao động.

Tầng này có tính linh hoạt cao và phù hợp với yêu cầu đa dạng của thị trường lao động hiện đại.

3.4. Tầng 3 – Tiết kiệm hưu trí cá nhân (Voluntary Personal Savings)

Đây là tầng mang tính chất hoàn toàn tự nguyện, khuyến khích người lao động tự tích lũy thông qua các hình thức như bảo hiểm nhân thọ, tài khoản tiết kiệm hưu trí cá nhân, quỹ đầu tư cá nhân, hoặc các công cụ tài chính khác. Tầng này thể hiện rõ tính cá nhân hóa và vai trò tự chịu trách nhiệm trong việc chuẩn bị tài chính cho tương lai.

Mặc dù là tầng không bắt buộc, nhưng ở các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển, tầng này đóng vai trò đáng kể trong tổng thu nhập khi nghỉ hưu. Việc thiết kế khung pháp lý và ưu đãi thuế hợp lý là yếu tố then chốt để tầng này phát triển.

3.5. Khả năng mở rộng và linh hoạt

Một số quốc gia còn thiết kế thêm tầng 4 là các chính sách hỗ trợ xã hội phi tiền tệ như dịch vụ chăm sóc sức khỏe, nhà ở, giáo dục cho người cao tuổi. Như vậy, hệ thống BHXH đa tầng không chỉ dừng lại ở thu nhập mà còn hướng đến nâng cao chất lượng sống toàn diện.

4. Ưu điểm và hạn chế của mô hình BHXH đa tầng

Mô hình BHXH đa tầng, với cấu trúc đa dạng và linh hoạt, mang lại nhiều lợi thế so với hệ thống đơn tầng truyền thống. Tuy nhiên, việc triển khai và vận hành mô hình này cũng đối diện với không ít thách thức. Dưới đây là một số phân tích về ưu điểm và hạn chế cơ bản:

4.1. Ưu điểm

a) Tăng khả năng bao phủ

Việc phân tầng cho phép hệ thống BHXH tiếp cận được với nhiều nhóm dân cư khác nhau, từ người thu nhập thấp, lao động phi chính thức, đến người thu nhập cao và ổn định. Tầng 0 bảo vệ người không có khả năng tham gia đóng góp, tầng 1 bao phủ người lao động chính thức, còn tầng 2-3 đáp ứng nhu cầu tích lũy của các nhóm trung lưu và cao.

b) Đa dạng hóa rủi ro và nguồn tài chính

Khi hệ thống không phụ thuộc vào một nguồn duy nhất, mà được vận hành bởi nhiều tầng với cơ chế tài chính khác nhau (phân phối – tích lũy), rủi ro tài khóa sẽ được phân tán, qua đó gia tăng tính bền vững của cả hệ thống.

c) Tăng tính linh hoạt và chủ động

Mỗi tầng đáp ứng một nhu cầu cụ thể, cho phép cá nhân lựa chọn mức độ bảo vệ phù hợp với khả năng và kỳ vọng. Điều này làm tăng tính cá nhân hóa và khả năng thích ứng với sự đa dạng của thị trường lao động hiện đại.

d) Khuyến khích tiết kiệm và trách nhiệm cá nhân

Tầng 2 và 3 thúc đẩy cá nhân tích lũy tài sản cho tương lai, giảm gánh nặng cho nhà nước và gia tăng tính chủ động của người dân trong hoạch định tài chính dài hạn.

e) Tăng hiệu quả quản trị

Việc phân tán quản lý cho các chủ thể khác nhau (nhà nước – doanh nghiệp – tư nhân) có thể giúp cải thiện tính minh bạch, cạnh tranh và hiệu quả của hệ thống, nếu có cơ chế điều phối hợp lý.

4.2. Hạn chế

a) Chi phí quản lý cao và yêu cầu năng lực quản trị phức tạp

Vận hành nhiều tầng đòi hỏi sự phối hợp phức tạp giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức nghề nghiệp và doanh nghiệp. Nếu không có cơ chế điều phối hiệu quả, hệ thống dễ rơi vào tình trạng phân mảnh, chồng lấn hoặc trùng lặp.

b) Nguy cơ gia tăng bất bình đẳng

Nếu tầng 2 và 3 chỉ phục vụ nhóm thu nhập cao, trong khi tầng 0 và 1 bị giới hạn nguồn lực, sẽ dẫn đến khoảng cách ngày càng lớn về mức hưởng an sinh giữa các nhóm dân cư. Do đó, cần có các cơ chế điều tiết hợp lý để bảo đảm công bằng xã hội.

c) Phụ thuộc vào trình độ tài chính – ngân hàng

Sự thành công của tầng 3 phụ thuộc lớn vào mức độ phát triển của thị trường tài chính, hệ thống ngân hàng, cũng như mức độ hiểu biết tài chính cá nhân. Ở các quốc gia đang phát triển, đây là rào cản đáng kể.

d) Khả năng “trốn tránh” trách nhiệm của nhà nước

Việc quá nhấn mạnh vai trò của tầng tự nguyện có thể dẫn đến xu hướng “tư nhân hóa” an sinh xã hội, làm suy giảm vai trò của nhà nước trong bảo vệ quyền lợi cơ bản của người dân, nếu không có sự giám sát hiệu quả.

Kết luận

Trong bối cảnh biến động kinh tế – xã hội ngày càng phức tạp, đặc biệt là sự già hóa dân số, gia tăng lao động phi chính thức và áp lực tài khóa, việc thiết kế một hệ thống bảo hiểm xã hội linh hoạt, toàn diện và bền vững là một yêu cầu cấp thiết đối với mọi quốc gia. Mô hình bảo hiểm xã hội đa tầng – với cấu trúc phân tầng hợp lý, tích hợp nhiều nguồn lực và cơ chế tài chính khác nhau – chính là một phương thức tiếp cận hiện đại, dung hòa được các mục tiêu công bằng xã hội, hiệu quả kinh tế và bền vững thể chế.

Từ góc độ lý luận, mô hình BHXH đa tầng được xây dựng trên cơ sở các nguyên lý khoa học của kinh tế học phúc lợi, lý thuyết về tài chính công và các khuyến nghị quốc tế có giá trị như Khuyến nghị 202 của ILO. Về nội dung, hệ thống này bao gồm các tầng chức năng bổ sung cho nhau: từ bảo đảm an sinh cơ bản cho đến thúc đẩy tiết kiệm cá nhân, qua đó không chỉ bảo vệ người lao động trước các rủi ro xã hội mà còn góp phần quan trọng vào ổn định và phát triển kinh tế – xã hội lâu dài.

Đối với Việt Nam, mô hình BHXH hiện hành dù đã đạt được một số thành tựu đáng kể, nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế như độ bao phủ thấp, thiếu tầng an sinh cơ bản phổ quát và chưa phát triển đầy đủ các tầng bổ sung. Trong bối cảnh chiến lược phát triển BHXH đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 đã được xác lập, việc tiếp cận theo hướng BHXH đa tầng là phù hợp và cần thiết. Tuy nhiên, để hiện thực hóa mô hình này, Việt Nam cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp: hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, tăng cường đầu tư cho tầng an sinh cơ bản, thúc đẩy phát triển bảo hiểm tự nguyện và tiết kiệm cá nhân, đồng thời nâng cao năng lực quản trị hệ thống.

Có thể khẳng định, BHXH đa tầng không chỉ là một mô hình kỹ thuật về thiết kế hệ thống an sinh xã hội, mà còn là sự lựa chọn có tính chiến lược trong việc đảm bảo quyền con người, thúc đẩy phát triển bao trùm và xây dựng một xã hội công bằng, văn minh. Việc nghiên cứu sâu và triển khai hiệu quả mô hình này sẽ góp phần quan trọng vào mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam trong giai đoạn tới.